划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。划拨土地的主要特点是“无偿、无限期”，用地者只须缴纳补偿、安置等费用后，便获得该土地使用权，无须缴纳土地出让金。与同等年限内的出让土地比较，划拨土地的使用价值并无不同，唯一区别是“处分”权益受限。由于组成土地使用权益的权利束难以量化，长期以来，土地估价师对如何评估划拨土地使用权普遍感觉棘手。
划拨土地使用权评估，受系列政策演变影响而难以开展。
回顾划拨土地权益的形成过程，可大致把握其评估方向脉络。1990年《城镇土地使用权出让转让暂行条例》第47条对划拨土地的处理规定主要还是以无偿收回为主，1999年11月《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》要求“明确土地权益，显化土地资产”。
2001年2月《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》进一步规定：“明确企业的国有划拨土地权益”，2007年10月《物权法》第137条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或或者划拨等方式”，这在法律上承认了划拨土地使用权的用益物权性质。
划拨土地评估技术路线的确定与明确显化权益过程同步，1992年出台的《划拨土地使用权管理办法》对划拨土地补办手续中的土地出让金的设立最低控制标准，即“按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%”，这是一种直接定价方式，虽然当时还未明确划拨土地价格与出让土地价格的关系，但大多估价师都认为该规定的潜台词就是划拨土地使用权价格不高于标定地价的60%。
根据《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，“要考虑划拨土地使用权的平均取得和开 发成本，合理确定土地作价水平”，初步揭示划拨土地的评估技术路线。《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》则做了进一步强调，“依据划拨土地使用权的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益”。
2002年实施的《城镇土地估价规程》中提出“划拨土地价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”，确立了出让土地与划拨土地权益价格组成关系。2006年出台的《协议出让国有土地使用权规范》，强化了划拨土地转为出让时必须按市场水平确定出让金的思路，并对基本公式进行了规定：
